集体经济组织法能否破解基层治理困局？

湖南南县镇政府追缴承包费折射乡村振兴法治化挑战

原标题：胆大妄为，益阳法院配合政府非法收取耕地承包费搞“快审快结快执”

编者按

乡村振兴战略深入推进之际，基层治理法治化成为关键命题。2025年5月1日，《中华人民共和国集体经济组织法》正式施行，这部填补农村集体经济领域法律空白的重要立法，能否破解基层“权责错位”“与民争利”“权责不清”、“执法越界”、“司法不公”等问题顽疾？有关媒体特推出“农村集体经济组织法·护航乡村振兴”系列报道，聚焦典型案例，剖析深层矛盾，探寻破局之路。首篇我们先关注湖南益阳南县中鱼口镇起诉农民的追缴15年承包费的土地纠纷案——这起因镇政府追缴农民承包费引发的司法争议，成为检验法律实施成效的“试金石”。

事件始末：从“沉睡资源”到生存之争

2007年至2021年间，中鱼口镇政府以“镇属集体经济管理人”名义，要求村民补缴15年土地承包费，每户费用从2万元至3万元不等。镇政府宣称此举旨在“盘活沉睡资源”，但村民质疑其合法性。

   2022年，镇政府起诉拒缴村民，南县法院一审判决村民败诉，要求返还鱼池并支付15年的占用费。判决依据为2002年签订的“水面承包合同”，但村民指出涉事鱼池2015年已转为耕地种殖稻谷。

   2024年，益阳市中级人民法院二审维持原判。同年11月，南县法院，在政法委牵头下联合公安派出所和20余名特警参与强制执行，拘留两名村民。其为抓获二个老百姓组织的警力比抓捕涉黑涉恶犯罪嫌疑人的规模还要大，人还要多。

2025年4月，四位村民就一二审判决不服，向湖南省高院申请再审，目前正在审查阶段。案件能否启动再审，进入最终裁决阶段，村民期待“拨乱反正”。

法律之困：集体经济组织法能否破局？

2025年5月1日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》正式施行。这部法律以“巩固和完善农村基本经营制度”“发展新型农村集体经济”为核心目标，明确界定农村集体经济组织的法律地位、成员权益及治理规则。然而，法律实施仅数日后，中鱼口镇案例便暴露出基层实践与法律规范之间的激烈冲突。

根据该法，农村集体经济组织是“以土地集体所有为基础的特别法人”，独立于乡镇政府，需通过成员大会决策重大事项。然而，中鱼口镇政府却长期以“镇属集体经济管理人”身份收取本属于集体经济组织的土地的土地承包费，涉嫌越权。法律明确规定，集体经济组织需经成员大会表决通过重大事项，而镇政府未履行任何民主程序。

南县人民政府2013年制定的权属文书及界线图显示，涉事土地归属农民集体，而非乡镇集体所有。然而，益阳市中院在判决中却采纳镇政府主张，忽视行政文件效力高于一般证据的司法原则。村民代理律师指出：“法院判决与政府白纸黑字的权属文件直接冲突，这是对法治的嘲弄。镇政府不是集体土地的所有权人，而一二审判决将集体土地返还给镇政府，这也是严重违反土地管理法和集体经济组织法”

涉事鱼池2015年经改造转为耕地后，村民实际耕种近十年。法院判决要求返还“鱼池”，与客观现状严重不符。村民提供中鱼口镇菱角湖村田长制公示牌，明确规定，该村耕地面积4081亩，耕地永久保护目标3744亩，永久基本农田保护目标3152亩。而争议的土地纠份中所涉及的土地也是在这4081亩面积的范围之内。根据卫星影像、农业补贴记录等证据，证明土地性质已发生根本变化。法律专家评论：“司法机关若不进行实地调查，仅凭2002年的渔业承包合同进行裁判，无异于掩耳盗铃。”

执法乱象：警力“护航”下的“快审快执”

南县法院限期履行通知要求村民3日内履行判决，未预留合理申诉期。公安特警职责为处置暴力犯罪，此次参与经济纠纷执行属典型权力滥用，突显基层人民群众与政府之间矛盾的尖锐程度。而南县法院却将这一次由政法委牵头，南县法院副院长、公安局副局长参加的组织20余警力抓捕两名普通老百姓的执法行动包装为“成功案例”，在官网发布题为《雷霆出击护法治》的通稿，却对村民伤情、财产损失只字不提。法院不是不知道土地早改造成为耕地，但就是要配合镇政府‘杀鸡儆猴’！

根源追问：土地确权为何拖延十年？

1、中发[2010]1号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(2009年12月31日) 》第19条明确规定：加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

2、国土资发〔2011〕60号《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》：（一）、加快推进农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。通过农村集体土地确权登记发证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾；（二）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平的客观需要；（三）加快推进农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。

3、国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部国资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》一、明确农村集体土地确权登记发证的范围；二、依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作；三、加快农村地籍调查工作　四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体　五、依法明确农村集体土地所有权主体代表……。

上述一系列关于农村土地确权登记制度改革为什么在益阳市人民政府和南县人民政府以及中鱼口镇人民政府的领导下之今15年都没有得到有效的执行。2013年中鱼对镇政府也对集体土地的产权进行了边界登记划分。但南县中鱼口镇的涉事土地至今2025年仍未完成登记，给集体经济组织颁发所有权证。不知是否故意不确权颁证，而给自己介入提供空间，还是什么原因确不了权。镇政府借双方都没有权证之机追缴15年以来的费用以充实财政，镇财政曾公开称相关收入为“沉睡资源”实则是与民争利，将农民的收入归入政府财政。

土地权属不清导致村民无法主张合法承包权，镇政府趁机“浑水摸鱼”。村民李双田质问：“中央说土地承包关系长久不变，到了南县怎么就变卦了？” 据了解，涉事土地原为低洼鱼塘，2015年经政府主导“旱改水”工程转为耕地。村民投入数十万元改造农田、购置农机，却因权属争议陷入“耕种焦虑”。

此案暴露出基层司法对行政权力的过度妥协。法院在判决中忽视关键证据土地权属的变化和用途的改变、混淆土地用途，实质是为了配合镇政府完成“政策任务”。司法独立是法治社会的基石，任何案件审理必须以事实为依据和以法律为准绳，而非长官意志。

农村集体产权制度改革的成果，必须通过《集体经济组织法》等法律固化。明晰产权、规范集体经济组织运行、保障成员决策权，是避免类似纠纷的根本途径。此案中，镇政府利用法律漏洞“截留”集体收益，恰恰说明改革仍需深化。

日前，村民一批一批的向中央第三巡视组、湖南省委巡视组举报：益阳市委、南县县委主要负责人对党中央决策部署的土地产权制度改革的文件执行过程中阳奉阴违、搞“两面派”、破坏人民群众和基层政权干部的关系。使老百姓和政府形成对立面。唯有对基层政府官员失职渎职行为“零容忍”，才能重塑基层治理公信力。村民联名信中写道：“我们要的不是施舍，是法律赋予的权利！”

专家评论：集体经济组织法的实施挑战

中国某大学农村法治研究中心有关专家指出：“中鱼口镇案例暴露出法律实施中的三大痛点：一是基层政府角色错位，将集体经济组织视为‘下属企业’；二是司法裁判行政化，将政府15年都没有完成的土地确权职责，则用一纸裁判的形式强行要村民将耕地返还给政府；三是：不执行中央文件，改革滞后，土地确权等基础工作15年以来都未完成。”

业界人士建议，应尽快将《集体经济组织法》落到实处，建立集体经济组织备案登记制度，将政府越权行为纳入监察委员会监督范围。

篇尾语：须依法守护乡村振兴的公平底线

湖南益阳南县土地纠纷案，不仅是农民权益之争，更是对基层法治化改革的严峻考验。湖南省高院的再审裁决结果，将成为检验法律实施成效的关键节点。

唯有以法律为准绳，方能破除“与民争利”的乱象，守护乡村振兴的公平底线。此案警示我们：法治不彰，则改革无基；权利不保，则发展无根。

本媒体将持续关注案件进展，并深入报道《中华人民共和国农村集体经济组织法》实施进程中的典型案例与实践。

        （来源：网易新闻-陈勇评论）

         一审：秦安琳     二审：万  芳     终审：兆  元